Desde los años noventa, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha apoyado financieramente numerosos proyectos destinados a fortalecer los sistemas de información de soporte a la gestión presupuestaria, financiera y contable del sector público de un conjunto de países de América Latina y el Caribe.
Estos sistemas, conocidos como Sistemas Integrados de Administración Financiera (SIAF), comprenden un conjunto de soluciones automatizadas que permiten a los gobiernos planificar, ejecutar, y monitorear el presupuesto y la gestión financiera pública. Por esto, usualmente se refieren a sistemas informáticos de la gestión financiera pública del estado (GFP). Puesto que los SIAF incorporan cambios a los procesos de la GFP, su implementación conlleva riesgos y desafíos en la gestión del cambio.
Siendo éste un importante campo de las finanzas públicas, nos dimos a la tarea de destilar las principales lecciones que emergen del apoyo del Banco a la implementación de los SIAF de la región, a través de un análisis de carácter cualitativo.
El análisis cubrió préstamos de inversión del Banco con componentes que apoyan o apoyaron el desarrollo de los SIAF, y se basó en una revisión documental, y una serie de entrevistas de captura de conocimiento semiestructuradas sobre la experiencia de los especialistas involucrados, además de una etapa de validación de los principales enunciados con un grupo más amplio de especialistas. El análisis se realizó sobre una selección de 18 proyectos de la cartera de proyectos del BID, cerrados en años recientes -desde 2015- o en curso con un alto grado de implementación.
A continuación, compartimos las lecciones aprendidas para implementar proyectos de modernización exitosos, recabadas a partir de nuestro estudio cualitativo.
Lección 1: Es clave tener un marco conceptual consensuado del SIAF.
El modelo conceptual del sistema SIAF debe ser consensuado entre las diferentes áreas técnicas y funcionales, sin considerarse como una tarea exclusiva de las divisiones de tecnología. Cuando los equipos funcionales no logran coordinarse para acordar especificaciones técnicas robustas, se corre el riesgo de que los equipos de tecnología sesguen el desarrollo del SIAF hacia una solución tecnológica o de adquisición de equipos informáticos más moderna, pero sin mejora en los procesos.
Un abordaje común para lograr el alineamiento de las áreas funcionales ha sido el involucramiento de expertos internacionales para acompañar a los equipos funcionales y para apoyar la preparación de las especificaciones técnicas, así como el fortalecimiento de los órganos rectores como líderes del sistema. Esta definición y validación de un modelo conceptual de SIAF conlleva tiempo y requiere de una fase de preparación para lograr un consenso funcional.
Lección 2: El SIAF requiere de un diagnóstico inclusivo de todos los usuarios y sus necesidades.
El modelo conceptual debe basarse en un diagnóstico amplio a fin de identificar las necesidades y oportunidades de mejora no sólo pensando en los órganos rectores, por su rol normativo y rector de los procesos, sino también se requiere mejorar la capacidad de ejecución de todos los usuarios del sistema, a nivel nacional y subnacional y no perder de vista la integración con otros sistemas de la gestión financiera pública.
Los procesos de consenso, aquellos que escuchan a todos los actores claves, no deben ser obviados ni interrumpidos, porque la implementación de proyectos SIAF que no cuentan con consensos internos generalmente fracasa. Esos consensos se logran por medio de la coordinación y comunicación que debe poseer la estructura de gobernanza del proyecto.
Lección 3: Si se opta por un desarrollo interno del sistema informático, se deben fortalecer los procesos de contratación, gestión y supervisión.
El desarrollo interno del sistema informático (conocido como in-house) ha sido estigmatizado por involucrar pocos incentivos para terminar el proyecto en tiempo y forma, con mucha inercia institucional. Sin embargo, existen posibilidades de mitigar estos riesgos.
Cuando se opta por el desarrollo interno, o tercerizado a medida, que implica contrataciones de gran cantidad de consultores individuales, se debe explorar mecanismos de contratación, gestión y supervisión del recurso humano. La experiencia del Banco muestra que algunos proyectos utilizan la contratación de firmas reclutadoras, el establecimiento de alianzas con universidades o la contratación de fábricas de software, que se han hecho cargo del proceso técnico y administrativo de la gestión de los contratos de consultores, evitando la vinculación laboral de los consultores a la institución ejecutora.
Un requisito indispensable para el éxito de esta estrategia es que las unidades ejecutoras establezcan con claridad el tipo y perfiles de profesionales que el proyecto requiere. Esta estrategia debe contar con una unidad ejecutora con fuerte capacidad de planificación, supervisión de la calidad de los entregables y rendición de cuentas para evitar atrasos y fallas.
Lección 4: Si se opta por un desarrollo tercerizado o por la adquisición de una solución de mercado, se debe tener claridad sobre la propiedad intelectual de la solución adoptada
Es clave tener claridad sobre la propiedad intelectual, incluyendo los códigos fuente, en el momento de desarrollo o adquisición de los sistemas de información, especialmente en los países donde los sistemas de administración financiera pública ajustan con bastante frecuencia sus procedimientos, y los ajustes requieren modificaciones en los sistemas informáticos subyacentes.
Para mantener el control de los frecuentes ajustes, algunos países tienen preferencia por la capacidad interna de desarrollo. En caso de desarrollos tercerizados, la revisión de los pliegos y el contrato por un asesor legal especialista en derechos de autor ha servido para mitigar los riesgos de involucrarse en largos litigios y caer en la dependencia de un único proveedor.
En el caso de la adquisición de una solución de mercado (off the shelf), como la propiedad es del proveedor, es muy importante acordar aspectos técnicos de los costos de eventuales ajustes y customización del sistema y los mecanismos de solución de conflictos. El asesor legal debe certificar que estos acuerdos estén apropiadamente en el contrato.
Lección 5: Considerar hacer un llamado amplio al mercado para conocer soluciones existentes.
Cuando la estrategia de desarrollo no está predeterminada, es posible hacer un llamado amplio que permita conocer las opciones que el mercado ofrece. Un antecedente es el caso de Uruguay, que incorporó un elemento innovador en las bases de licitaciones, gracias al cual pudieron comparar desarrollos a medida, mixtos, y con productos desarrollados parametrizables.
Esta opción permitió realizar un exhaustivo sondeo de mercado, generando más interesados en el proyecto y afinar mucho más las especificaciones técnicas del sistema. La opción ganadora fue una mezcla de una oferta de desarrollo a medida y de producto ya desarrollado.
Este tipo de “modelo mixto” es más factible cuando compiten compañías de software con empresas que ya tienen una base del sistema desarrollada en código abierto, y sin el cobro de licencias. En este caso, el producto ya desarrollado, parametrizable, y que no cobra por el uso de licencias, podría considerarse casi como un desarrollo a medida, a diferencia del off-the-shelf, que cobra por licencias de uso, adaptaciones y versiones nuevas.
Lección 6: Utilizar diferentes instrumentos de cooperación interinstitucional para asegurar la participación de las instituciones involucradas.
Además de la implementación de mecanismos formales de coordinación interinstitucional, es importante establecer acciones complementarias que aseguren la participación de las instituciones involucradas. Utilizar mecanismos de coordinación formales y con autoridad como convenios interinstitucionales o gabinetes de coordinación es útil para facilitar el diálogo y articular acciones que permitan desarrollar estrategias integrales (casos de Bolivia y Argentina).
Estos instrumentos pueden ser complementados con (i) asegurar en la unidad ejecutora competencias blandas, de liderazgo estratégico y comunicacionales entre los diversos actores claves y operativos del proyecto, para involucrar personal técnico de los órganos rectores en el trabajo cotidiano (caso de Honduras), y con (ii) la contratación de consultores de alto nivel o expertos internacionales como facilitadores del diálogo de los stakeholders (casos de Nicaragua y Uruguay).
Lección 7: Crear una unidad ejecutora de dedicación exclusiva para la ejecución del proyecto.
La creación de una unidad ejecutora de dedicación exclusiva es uno de los factores determinantes para lograr la capacidad requerida que implica un SIAF. Cuando la unidad está “inmersa” dentro las áreas funcionales de los ministerios sin asignación exclusiva, la ejecución del proyecto termina representando trabajo adicional para los funcionarios por lo que no le dedican tiempo suficiente para avanzar dentro de los plazos requeridos.
En el otro extremo, una unidad “burbuja” de solo consultores externos, puede carecer de la influencia necesaria en las entidades involucradas. Un balance se puede lograr con la asignación a tiempo parcial o completo de algunos funcionarios, la incorporación de algunos consultores locales a dedicación exclusiva (caso de Bahamas), y algunos expertos internacionales para compartir mejores prácticas.
Lección 8: Asegurar que se pueda realizar mejoras continuas en el SIAF una vez finalizado.
Las etapas iniciales del proyecto usualmente incorporan gran cantidad de consultores en tecnologías de información durante un periodo determinado de tiempo. Sin embargo, los SIAF requieren de mejoras continuas una vez finalizado el proyecto, para lo cual hace falta realizar ajustes institucionales orientados a asegurar las capacidades necesarias para la administración y buen mantenimiento del sistema.
Se pueden considerar alternativas para que se absorba personal clave (caso de Bolivia), o la creación de unidades dedicadas exclusivamente a la administración y mantenimiento con recursos del ministerio (casos de Guatemala y Honduras) o en el caso off-the shelf, usualmente, usar el contrato de administración.
Lección 9: La gestión de cambio debe acompañar el proyecto desde el inicio, e ir más allá de las actividades de comunicación.
Es importante considerar la gestión de cambio desde el inicio de los proyectos y diferenciarla de la estrategia comunicacional. Los procesos de gestión de cambio, donde participan los actores claves, no deben ser obviados ni interrumpidos, porque la implementación de proyectos SIAF que no cuentan con aceptación interna o buy-in generalmente fracasan. La gestión de cambio se ha abordado usualmente en campañas de comunicación y por medio de seminarios, talleres, e instancias de intercambio de experiencias, pero quedan desafíos en la gestión de cara al usuario, el diseño centrado en el usuario, y la atención oportuna al cliente.
Lección 10: Considerar la adopción de metodologías ágiles.
Las metodologías ágiles de desarrollo de sistemas pueden servir para generar ganancias tempranas y ganar apoyo para el proyecto. La ausencia de resultados parciales puede desgastar el liderazgo del proyecto, cuando el alcance y los plazos son muy amplios.
La incorporación de nuevas metodologías ágiles de desarrollo de sistemas puede ser una opción para entregar productos parciales o modulares en plazos más cortos (conocidos como mínimos productos viables, o MVP, por sus siglas en inglés). Los proyectos de SIAF subnacionales de Bolivia son ejemplos de estos desarrollos modulares que satisfacen necesidades de corto plazo de los beneficiarios.
Lección 11: Ser realista en la estimación de los tiempos de ejecución de un proyecto SIAF.
No hay que subestimar la duración de los proyectos SIAF. La experiencia sugiere que los proyectos de apoyo a SIAF requieren más tiempo para completarse que otros proyectos de fortalecimiento institucional. Por lo tanto, al definir la duración del proyecto, es importante tomar esto en consideración.
Cuando la extensión del periodo de ejecución de un proyecto subestima el tiempo necesario para completarlo se generan dos efectos que es preciso evitar: (a) la planificación del proyecto parte de supuestos que no se condicen con la realidad, lo que deriva en ineficiencias en el uso de los recursos e impacta negativamente sobre las evaluaciones de desempeño de la operación; y (b) se subestiman los verdaderos costos de administración del proyecto, pudiendo llevar a que los recursos del préstamo reservados para afrontarlos no resulten suficientes para cubrirlos en su totalidad y a que, por lo tanto, se termine necesitando hacerlo con recursos de otras fuentes.
Otros estudios previos sobre el diseño y la implementación de proyectos de apoyo a SIAFs recogen lecciones adicionales, que destacan la importancia de aspectos tales como la interoperabilidad de los SIAF con otros sistemas, los protocolos y el control para evitar transacciones fuera del sistema, la cobertura de la Cuenta Única del Tesoro, la integración de la información presupuestaria con el registro contable (registro único) y la incorporación de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NIC-SP) en los SIAF.
A pesar de su papel central en la gestión de las finanzas públicas, y de su retadora gestión, los análisis de casos prácticos de la implementación de los SIAF son pocos. Por esto, este estudio abre las puertas a otras líneas de análisis que podrían beneficiar el apoyo del Banco en estos temas en la Región.
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